一、 我国乡村治理宏观政策与形势
乡村振兴是一个宏大的战略和系统的工程，不仅意味着农村经济的发展和农民生活的富裕，还意味着乡村治理的民主公平、农民安全感的提升和农村秩序的安宁与活力。乡村治理体系在整个国家治理体系中占有重要地位，基础性作用很明显，必须把握好目标与方向。
当前我国乡村治理形势主要呈现出四大特征，即乡村发展产业化、乡村面貌秀美化、乡村干部行政化及乡村社会空壳化。
（一）乡村发展产业化
乡村社会正逐步实现产业化发展，乡村产业化发展是与传统农业日趋凋零相对冲的一股重要力量，也是未来全面实现乡村振兴的核心依靠力量。乡村的产业化发展吸收了越来越多农村富余劳动力，既能够解决农村劳动力就业问题，又能够增加农民收入，提升农民获得感和幸福感，是乡村振兴的重要抓手。
（二）乡村面貌秀美化
近年来，广大农村地区经历了新农村建设和美丽乡村建设浪潮，乡村面貌有了翻天覆地的变化。随着中央对“三农问题”重视程度的持续提高，农村经济发展有了切实改观，农民年人均收入逐步提高，生活状况持续改善，人民的获得感和幸福感日益提升，在心态上呈现出积极向上的景象。
（三）乡村干部行政化
基层群众自治制度是我国的根本制度之一，赋予了基层群众自行管理基层事务的权利，是人民当家作主的重要体现。然而，由于乡村干部行政化等原因，基层群众自治制度，尤其是村民自治制度贯彻落实并不到位。
（四）乡村社会空壳化
我国的乡村社会正在经历着一个逐渐空壳化的过程。这些年来，随着大量农村人口到城市打工，基本形态就是“人去村空”，或是人走了，或是地征了，村已不村。而比“人去村空”这样的实体空壳更可怖的是，一些人的精神“空壳化”，以及乡村建设尤其是文化文明建设的“空壳化”。
二、乡村治理与乡村振兴的关系
（一）乡村治理的内涵
乡村治理不仅是个社会建设问题，还关系到农村政治、经济、文化、生态等方方面面。乡村治理实际上是一个历久弥新的话题，它既是一个古老的话题，同时又不断被新的语境赋予新的含义，简言之，就是指乡村社会在不同历史时期实现有效治理的方式。
(二)乡村是国家治理体系的“神经末梢”
乡村治，百姓安，国家稳。乡村稳，基层则稳，乡村是社会治理不可忽视的基础。乡村既是产生利益冲突和引发社会矛盾的重要源头，也是协调利益关系和化解社会矛盾的关键环节。乡村是最基本的治理单元，是国家治理体系的“神经末梢”。
（三）乡村振兴重在治理有效
治理有效是乡村振兴的基础，也是乡村振兴的秩序保证和可持续性保障。乡镇是农村资源要素交换的关键节点，也是公共服务的主要供给者，还是乡村治理的重要环节。
（四）乡镇是乡村治理的重要环节
把乡镇建成乡村治理中心和乡村经济中心。乡镇是农村资源要素交换的关键节点，也是公共服务的主要供给者，还是乡村治理的重要环节。要提高乡镇服务管理能力，使乡镇成为带动农村发展的龙头。
三、我国乡村治理体系的特点及治理分析模型
（一） 我国乡村治理发展及特点
1、村级“政社合一”。中国在1958年开始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社将生产与社会管理统一掌握到政府组织手中。此后，我国村一级的“政社合一”体制长期未变，只是具体形式在各地有所差别。
2、不论农业用地产权还是公共土地产权，都归集体所有，实际上是一种“社区共同共有产权”。
3、农村自主经济组织不发达。中国农民的专业合作社发展数量庞大，真正运行规范的合作社数量很少，不超过总量的5%。
（二）乡村治理变迁
从模式、体系、单元、特征以及目标等方面对改革开放前后乡村治理模式进行比较，可以得出治理分析模型，在不同阶段，乡村治理实践与国家建设紧密相关，表现出极强的历史特征。
（四）乡村治理创新分析模型
1、乡村治理“六力模型”
乡村治理“六力模型”，更多是提供一种思考方式，研判自身区位资源条件、产业发展现状等，从环境吸引力、IP竞争力，产业拉动力，业态生命力，运营持续力，人才支撑力六大方面寻求突围路径，因地制宜，推动乡村治理的良性循环发展。
2、“动静”两相宜，定位县域“大治理”
“系统动力学模型”和“静态结构模型”在全国乡村治理经验总结方面均为首创。具有较强的实践操作性，并具有一定超前性，实现了乡村治理从碎片化治理到系统化治理，从局部性治理向全面性治理，从综合治理到精细治理的转变。在充分吸收总结我国县域农村发展治理经验的基础上，其内容涵盖“支部带村”“发展强村”“民主管村”“依法治村”“道德润村”“生态美村”“平安护村”“清廉正村”等十一节正文部分和六个单元附录部分，囊括组织架构、工作方法、运行流程和负面指标等具体工作要求。
四、我国乡村治理体系建设六大困境
（一）乡村治理主体存在的问题
1、乡镇政府治理能力有待提升
乡镇政府的主要职能体现在贯彻落实上级政策、教育引导农民、统筹经济社会发展规划、领导指导农村加快完善自治制度、促进农村经济社会发展等。而对村级事务的具体管理相对较少，发展村集体经济的具体职能落在村两委上。由于多层次传递、接收不全等原因，容易产生上下级信息不对称问题，加上乡镇政府为有效完成相关工作任务存在向下传递压力，导致其在履行职能时存在偏差。
2、村两委权责及社会组织失调
村级党组织和村民委员会共同管理村级公共事务，由于交叉任职现象比较普遍，往往存在职责不清、权限不明等问题，现实中存在“书记中心决策模式”、“主任中心决策模式”和“共同决策模式”等不同情况。
3、村民参与治理缺乏组织性
主要表现在村民参与能力和意愿上。作为以家庭为单位而分布的人群，农民本身缺乏组织性，且存在文化知识素养不高、参与治理热情不高、把握村政能力不强等缺陷。
4、乡村主体发生新变化
乡村治理的人才大量外流，部分村精英流失，部分村外来人口增加、甚至比例“倒挂”，农民找不到村干部，农村社会人口结构正发生着巨大调整。在乡村治理的人才结构中，既需要基层政府的治理人才，也需要村干部等治理人才，然而随着城市化进程的加快，乡村人口大规模向城市转移，许多未来乡村精英的后备人才都离开了乡村，这使治理人才资源变得日益匮乏。
5、乡村自治组织管理不健全
各类乡村自治组织运用自身所掌握的资源优势，与村民进行深入沟通与有效协商，能为村民提供更加专业化的服务，在乡村治理过程中发挥着重要作用。但当前，这些组织往往存在机制不健全、运作不规范、内部管理不完善等问题，因此普遍规模小、缺乏专业性，而资金的缺乏也导致其难以开展活动。
6、农民参与内生动力不足
一些地方在推动乡村振兴过程中仍存在要项目、等资金、靠上级的思想，“靠着墙根晒太阳、等着政府送小康”、“政府干、农民看”等现象依然存在。一些地方农村基层党组织发挥领导核心作用不够，组织发动群众的方式方法陈旧，干部拍板多、农民声音少，发挥农民主体地位和主战作用不够。乡村本土实用技能人才缺乏，农民自主创业、自我发展能力弱，成为制约农民发挥主战作用的重要因素。
（二）发展村集体经济是乡村治理的难题
1、集体经济曾是乡村治理的一个难题
上世纪80年代，长江三角洲地区发展起很多集体企业，但是大部分都被改制，变成了企业家私人的企业。之所以出现这种情况，就在于没有一个良好的治理结构保障企业经营者的责任、权力和利益一致，经营亏损了，企业家没有责任，经营盈利了，企业家也得不到应有的报偿。从集体经营到承包经营，管理方式的改变没有完全解决集体企业的治理问题，所以最后大都进行了转制，卖给了企业的经营者。
2、集体经济的发展充满风险
上世纪90年代，一些地方曾大力发展集体经济，甚至提出“消灭空白村”的口号，但是发展的结果也不尽如人意。一种情况是，大量村办企业经营不善导致企业破产，并形成村级组织的债务。另一种情况是，依托村内的资源，开发一些如石料、石灰等企业，不仅生产效率不高，而且污染环境。
3、规则及权力监督缺位
如果缺少规则和监督，村庄的集体收入可能被村干部乱用，从而引发社会矛盾。如果不能完善村庄的治理，发展集体经济就无从谈起。
（三）乡村治理法治化水平薄弱
1、乡村法治建设相对滞后
乡村社会治理多元化是当下和未来的趋势，如基层农村党组织、村民自治、合作社等多元治理主体，但目前仅有《村民组织法》对村民自治做出比较完整的法规规定，而对其他治理主体尚缺乏相关法律文件。因此，为了规范发挥其他乡村社会治理主体的功效，加快相关方面的立法显得紧迫。
2、农民对法律效果信任度不够
在广大农村, 虽然普遍认为法律是救济权利的好手段, 但是法律的有效性不能包治百病, 如果法院的判决执行难, 人们就会对法律的有效性产生怀疑, 在选择法律途径时产生戒心, 加之存在司法腐败现象, 使群众的法律信任度出现危机, 法律的权威性被破坏。
3、干部群众缺失法治信仰
农村法制教育滞后, 农村群众大多数法律知识欠缺、法律意识不强、法制观念淡薄, 群众学法、懂法、知法、用法的能力有限。面对利益受到侵害时, 要么以暴制暴, 要么自认倒霉, 要么上访告状, 手段不合理不合法, 不仅不能保护自己的合法权益, 自己还有可能触犯法律, 得不偿失。
（四）乡村环境治理问题突出
随着农村经济的不断发展，水以及土壤和空气等都不同程度的遭受到破坏，严重的影响到了人们的日常生活以及阻碍了我国农村经济和环境的可持续发展，保护乡村环境也成为重中之重。
1、工业对农村环境的破坏和污染
大量的工厂进入农村，乱排乱放导致农村很多的河流变成臭水沟，地下水直接不能饮用。
2、种养殖业的污染
大量使用农药对植物和土壤的残留影响很大，尤其是剧毒农药和生长激素不但破坏了农产品品质，而且在大气、土壤、水体间残留短期内难以消减。生态环境污染加重。
3、日常生活对农村环境的影响
在农村很多地区是没有垃圾处理池，日常产生的垃圾乱堆乱倒，造成大量的环境污染，自从种田不用生活有机肥料起，我国农村生态环境呈倒退趋势。垃圾不回收，十数年的生活垃圾俯首偕是；粪便污水直排水系中，同时，我国区域性的疾病高发，与生态环境的恶化也有一定的关系。
（五）亟待重塑乡风文明
俗话说：撼山易，易俗难。在乡村治理实践中，无论是乡镇农村还是城市街道，风气正则矛盾少，反之，如果家风、村风、乡风不正，歪风邪气充斥其间，则到处是矛盾纠纷，时不时就会遇到“定时炸弹”。匡正社会风气、塑造乡风文明，是乡村治理现代化的一个重要着力点。
（六）数字乡村建设起步晚
数字乡村是指依托数字经济发展，以现代信息网络为重要载体，以数字技术创新为核心驱动力，加速农村治理模式重构的新型经济形态，实现乡村生产、生活与治理的数据化。我国数字乡村设施建设起步较晚、基础较差，信息化发展总体水平仍然偏低。城乡数字鸿沟差距巨大，而且在某些方面呈逐渐扩大趋势，已经成为制约乡村发展的重要瓶颈。在信息革命方兴未艾的新时代，我们需要不断迭代自我认知，立足农业农村实际，找准网络强国战略和乡村振兴战略的结合点，全面实施数字乡村战略。
五、乡村治理典型国内国际经验借鉴
作为社会治理的重要组成部分，乡村治理方式如何改进，农民根本利益如何维护，乡村和谐因素如何增进，是当前我们必须认真面对的课题。环顾周边，放眼世界，国内外一些发达地区的既有经验值得学习和借鉴，本章精选六个国内外具有代表意义的典型案例进行剖析，对于改进我国乡村治理方式具有较强的启示作用。从比较成功的乡村治理经验来看，其共同点显而易见：平等对待城市和乡村，采用城乡一体的治理方式，即保证乡村财力，促进乡村民主，实现城乡均衡。
六、我国乡村治理体系建设完善路线图
目前,我国的乡村社会正处于治理转型阶段。乡村振兴是以农村居民为主体，以解决农民生产生活问题为主要任务的总体性战略，在制度设计与实际推进中具有系统性、整体性、全面性、协同性等特点，既需要各级政府部门特别是基层政府部门的协同努力、密切配合，更需要农村社区、社会组织以及农民个体的共同参与。当前的乡村治理亟须转变治理思维和治理方式，打造政府、市场与社会合作共赢的社会治理共同体，实现乡村秩序的共建共治共享，走中国特色社会主义乡村振兴道路。
（一）增强乡村治理主体作用
1、党建领航乡村治理现代化
推进抓党建促乡村振兴。持续整顿软弱涣散村党组织，建立选派第一书记工作长效机制，注重吸引高校毕业生、农民工、机关企事业单位优秀党员干部到村任职。完善“一核三体”治理机制。充分发挥村党组织的引领作用，实体运行以村党组织为领导核心，党群议事会为议事主体、村民委员会为执行主体、村务监督委员会为监督主体的“一核三体”工作机制。
2、完善乡村基层社会治理机制
与传统的乡村治理主体相比,现代乡村治理主体的外延更大了,它不仅包括政府部门,还包括各种民间组织，例如农民协会。维护村民委员会、农村集体经济组织、农村合作经济组织的特别法人地位和权利。创新和规范乡村治理，推动基层治理现代化，全面提升全镇村居社会治理服务水平，增强群众获得感、幸福感、安全感，有效调动村居原生治理力量参与基层社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。
3、善于发掘本土人才
尊重农民的主体地位，激发乡村治理的内生动力。土生土长的本土人才有着“人熟、地熟、情况熟”的独特优势，在乡村治理中，结合当地情况，经过有针对性、目的性、系统性地培养，可以让他们的能力更强、优势更突出、才能更加耀眼，带动村民发家致富。解决乡村的“关键小事”，处处都要体现农民的意愿。乡村振兴措施行不行，关键是看农民高兴不高兴。有怨气，就要警惕和整改；高兴了，就应坚持和推进。
4、有效激发乡村现有人才活力
教育和培养新型职业农民。他们具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力，以农业生产、经营或服务作为主要职业，以农业收入作为主要生活来源，居住在农村或集镇的农业从业人员。
5、提升村民参与乡村治理的众智合力
农村经济社会发展，关键在人。广大群众的集体智慧对实现乡村治理有效起着重要作用。要集思广益，让村民参与进来。好的乡村治理，必须是村民参与度高的治理，要让村民有主人翁意识，提高村民积极性，形成“想参与、要参与、能参与”的治理氛围。
6、健全农村社会治理和服务体系
推进乡村振兴战略，要有效整合农村各方面资源和各类群体。健全完善农村社会治理和服务体系，形成多元参与的共治模式。
（二）发展集体经济，完善乡村治理
发展集体经济与村庄治理是相辅相成的，有了集体经济，就更需要完善村庄治理机制，集体经济本身就构成了乡村治理的重要内容之一。
1、大幅度降低集体经济的风险
发展集体经济需要可靠的资金来源。财政补贴、集体的资源和农民的入股，都是发展集体经济的可靠资金来源，举债特别是高息举债则是不安全的，会放大集体经济的风险，所以在集体经济发展过程中，要特别谨慎依靠信贷资金发展集体经济。为了减少风险，可尽量选择比较稳定的产业和经营方式，避免风险较高的产业。各地在这方面有一些成功的案例，如入股大型龙头企业，收益用于村内互助和管理村庄集体资源和资产等等。
2、有配套的治理体系
要大力完善村级治理。在发展集体经济过程中，既要有负责任的村干部，也要有懂市场的经理人，更要有公开透明的参与管理机制，通过发展集体经济，增强村庄内部的信任。集体经济管得好，就能成为乡村治理的抓手，如果管得不好，就可能成为乡村矛盾的焦点。
3、壮大农村集体经济
深入推进农村集体产权制度改革。将村组两级集体资产、资金、资源纳入统一管理，推动集体经营性资产股份合作制改造，夯实乡村自我发展的经济基础，增强村级集体经济投入乡村公益性设施建设的资金实力。
（三）持续推进法治乡村建设
1、立法层次上
有法可依是依法治国的前提。要完善我国农业方面的法律制度.2019年8月，《土地管理法》与时俱进进行修订，一是土地征收，首次明确界定“公共利益”，并完善了征地程序，改革了征地补偿制度;二是下放了宅基地的审批权、增加了户有所居的规定，并鼓励宅基地有条件流转;三是集体经营性建设用地，清除了入市的法律障碍，明确了入市的条件和程序，并明确了使用者再转让的权利;四是将基本农田提升为永久基本农田，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。这些亮点为乡村治理带来了诸多利好。
2、法制宣传层次上
要加强基层法律服务设施建设和农村普法宣传教育公共设施建设。增加农村普法宣传教育投入, 拓宽农村法制宣传教育渠道和覆盖率。不断深入开展法律服务走进基层的活动,充分发挥基层法律服务工作者与律师的作用, 进村入户为农民提供法律咨询和普及法律常识, 对农村贫困弱势的村民提供法律帮助。
3、建设平安乡村
健全落实社会治安综合治理领导责任制。大力推进农村社会治安防控体系建设，推动社会治安防控力量下沉。深入开展扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力、宗族恶势力，严厉打击黄赌毒盗拐骗等违法犯罪。
（四）加快乡村环境治理
1、加强宣传教育，提高农民环保意识
充分利用宣传教育阵地。运用各类媒体大力宣传治理农村环境污染的必要性和紧迫性，积极引导广大农民摒弃陈规陋习，培养他们健康文明的生产、生活方式，强化他们的环保意识。
2、完善监管体系，强化落实目标责任
建立环境报告制度。环保部门应不断深入农村，检查督促环保法规的落实情况以及环境监测、监察情况，加强农村环境保护的执法监督，促进有关部门真正把环境管理和生产管理有机结合；在乡、村、组三级建立乡(镇)长、村主任、组长负责的农村环保责任机制，细化任务，加强检查，确保责任落实;建立激励与约束机制，严格落实问责制，促使农村生态环境保护走上常态化、规范化、制度化轨道。
3、设立环治基金，建立环保长效机制
建议设立专项基金。加大对污染防治、生态保护的资金投入，并重点解决所辖地区污水和生活垃圾的处理。有条件的乡镇应该征收垃圾处理费，设专(兼)职乡村环卫人员，担负一定范围的保洁和环境卫生监督职责。同时，成立专门的农村基层环保管理机构，建立农村环境保护长效机制，从源头上处理好农村生活垃圾和生活污水，保护饮用水水源。积极探索农村保洁有偿收费制度，采取政府投、乡镇帮、村级为主的方式，确保农村环卫整治和保洁工作有经费保障。
（五）推动乡村文化多元融合
1、增强形势政策教育
充分发挥社会主义核心价值观的作用。党员干部要把群众关心的各类问题弄懂吃透，有针对性地解疑释惑、凝聚共识，引导群众思想观念和行为习惯等逐步与乡村治理现代化的要求相适应。增强群众对核心价值观的认同，形成良好的社会风尚，教育引导群众始终听党话、跟党走。
2、制定“本土味”的村规民约
村规民约作为一种村级制度，对乡村治理具有十分重要的意义。它的建立必须要有村民参与，也必须符合本村风土人情。通过修订完善村规民约，采取“接地气”“聚人心”措施，把诚实守信、尊老爱幼、团结互助、移风易俗等内容约法三章，建立起奖惩机制、监督机制，全力推动基层社会公序良俗建设。有了村规民约还需要大家共同遵守和维护，可以建立积分制度，对于做得好的村民进行积分奖励，最后积分可以用来兑换生活用品。这样可以使村规明约真正进于心，践于行。
3、发挥地域和资源优势
把乡风文明建设与乡村旅游和新兴产业建设结合起来。提升乡村文化品位，建设乡风文明的示范村。总之，要通过构建长效机制、大力弘扬新风正气，引导培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，提升农村精气神，为乡村治理提供强大精神动力。
(六) 扎实推进数字乡村治理
数字乡村是数字化在农业农村经济社会发展中的应用，既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《数字乡村发展战略纲要》，要求各地区各部门将乡村振兴与数字乡村建设相结合，加速乡村信息化步伐。
（一）农业数字化改造和农业农村数字经济发展潜力巨大
1、加快数字乡村建设是实现乡村振兴的重要路径
培育和壮大农业农村数字经济，可以不断拓宽农民增收渠道，更加有效地保障和改善农村民生。要做好整体规划，开发适应“三农”特点的信息技术、产品、应用和服务，弥合城乡数字鸿沟。
2、数字乡村建设可有效提升乡村治理水平
乡村治理是国家治理的基础，是源头治理、综合治理的重要组成部分。运用物联网思维与技术，将有利于实现治理手段技术化、治理方式规范化、治理内容多元化、治理主体协同化，完善乡村治理体系。
3、数字乡村建设可促进农村社会经济繁荣
互联网为乡村创业者提供了技术、人才、资金等要素，农村电子商务的快速发展不仅有利于推动农村一二三产的融和发展，更有利于留住乡村人才。
4、数字乡村建设有利于推动城乡融合发展
随着休闲农业与乡村旅游的兴起，利用互联网的高度透明和用户体验性强等特性，可打造集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，联接农村与城市人群。
（二）数字乡村发展深刻影响着村镇规划设计管理
网络技术、3S技术（遥感、GPS、GIS）技术、虚拟现实技术的广泛应用，提高了基础信息采集、分析和处理的工作效率，提高了规划管理部门的行政效能，增强了规划实施的监管力度。数字乡村发展将更加深刻地改变规划师、设计师和公众之间信息交流的方式，公众可以更加生动地体验规划设计成果并表达自身观点，使公众参与更有效，决策过程更民主，为多方“共同缔造”美丽乡村提供了技术支撑平台。